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李小云等:新中国成立后70年的反贫困历程及减贫机制

作者:市委政研室

发布时间:2019-11-04 13:42

来源:昆明乡村振兴网

《中国农村经济》精华版

李小云等:新中国成立后70年的反贫困历程及减贫机制

作者:李小云 于乐荣 唐丽霞

作者单位:中国农业大学人文与发展学院

原文刊发:《中国农村经济》2019年第10期


本文从历史的视角回顾了新中国成立70年以来所走过的反贫困历程,简要而系统地梳理和总结了中国不同阶段的减贫机制和主要经验。本文初步提出,新中国成立70年以来中国减贫实践经历了三个阶段,即从建国初期开始的社会主义建设的广义性减贫实践,到改革开放以来的发展性扶贫实践,再到2013年以来精准脱贫攻坚的扶贫新实践。改革开放前的社会主义实践为改革开放后的经济增长和反贫困创造了非常有利的初始条件;改革开放以来,农业增长、工业化和城市化以及政府主导的开发式扶贫构成中国发展性减贫实践的核心;2013年的精准扶贫战略则是在强调社会公平与经济发展并重下的保障与开发有机结合的扶贫新实践。三个阶段相互衔接,减贫机制各有不同,共同构成了完整的中国减贫故事。

一、社会主义建设:广义性的扶贫实践

(一)改革开放前中国农村的贫困状况

按照收入和消费性贫困标准衡量,1978年之前,中国是世界上贫困人口数量最多的国家。根据世界银行的估计,1979年中国的贫困人口占到农村人口的27%,也就是说有2.4亿人属于贫困人口。若按照中国政府1985年确定的贫困标准(1978年人均纯收入100元)测算,1978年农村贫困发生率为30.7%,贫困人口规模为2.5亿人(周彬彬、高鸿宾,1993),这是对中国农村贫困人口最早的估算。1978年以前,中国农村贫困具有几个特点:第一,当时的贫困是普遍性贫困,占全国总人口80%以上的乡村人口普遍处于贫困状态,其中1/3以上人口处于极端贫困状态(郑功成,2002)。第二,当时的贫困以绝对贫困为主,农民的温饱问题得不到根本解决,农民的整体消费水平一直处于营养不足的阶段(周彬彬,1992)。

(二)社会主义建设实践对缓解绝对贫困的影响

尽管1949~1978年社会主义建设实践出现的波折直接影响了贫困的减少,在大跃进时期甚至加剧了贫困状态,但是国家的发展战略自始至终都没有脱离贫困问题。首先,新中国成立后面临的第一个问题就是普遍性的贫困,解决温饱问题在很长时间内成为中国社会主义建设的核心。新中国成立初期的土地改革和农业技术进步是围绕着这个核心开展的。其次,以教育卫生条件改善和人均预期寿命提高为主要标志的非收入性贫困的极大缓解是1978年之前中国减贫成就的主要方面,这也是1978年之前中国减贫的突出成就。最后,更重要的是1978年之前的农业和社会发展为之后大规模减少收入性贫困奠定了基础。这是因为:①1978年之前农业部门的灌溉、农业机械、化肥、良种等方面的技术进步是1978年开始的家庭联产承包责任制发挥作用的基础;②教育、医疗等方面的进步为经济发展提供了数量巨大的人力资源,也极大地直接缓解了非收入性贫困,减轻了1978年以后基本公共服务供给的压力;③1978年之前收入普遍的平等状态为之后的经济起飞和大规模减贫提供了极为有利的初始条件。很显然,尽管改革开放前中国还没有系统的且由政府主导的扶贫开发计划,减贫成效也无法与1978年之后相比,但是从反贫困的历史基础来看,1978年之前的减贫历程依然是中国反贫困故事中不可或缺的部分。因此,这个阶段的社会主义建设实质上可以称为广义性的扶贫实践。

二、改革开放:发展性的扶贫实践

(一)农业发展驱动的减贫实践

1978~1985年,农村贫困的缓解主要是在农村经济体制改革下所取得的。首先,以家庭联产承包责任制为主的农村体制改革推动了农业高速增长。改革开放后,中国由计划经济向市场经济体制转变,在农村领域实行了家庭联产承包责任制,农民获得了土地经营权,由此解决了集体经济农业生产激励不足的问题。由体制改革所激发的活力体现为农业部门的高速增长。这一时期,农村社会总产值从1978年的2038亿元猛增到1985年的6340亿元,年增长率达15.3%;1985年粮食总产量为37911万吨,较1978年提高了24.4%;农村居民人均纯收入从1978年的133.6元提高到1985年的397.6元,年均增长14.7 %,达到了历史最高水平。除了农村土地制度变革外,这一时期还进行了农副产品市场化改革。正是由于市场化改革,20世纪80年代中期以来水果、蔬菜、水产品、畜产品在产量迅速增长的同时也为农民带来了实质的增收效果。

其次,这一时期相对公平的起始条件有利于经济增长中涓滴效应的发挥。改革开放初期,家庭联产承包责任制的推行使得土地占有变得相对平等,改革开放之前所形成的平均主义分配原则也使得收入分配相对平等。据估计,1978年农民人均纯收入的基尼系数为0.21,一直到1985年这一数值也仅为0.23。也就是说,这一时期农民收入差距没有出现根本性的变化,仍处于相对平等的阶段。

(二)工业化与城镇化驱动的减贫实践

1986~2000年,中国农村贫困发生率持续下降,贫困人口持续减少。这一时期推动贫困人口减少的因素主要有三个方面。首先,面向市场的改革持续推进,特别是农村政策的调整。继1985年农副产品市场化改革后,国家在1994年又提高了粮棉收购价格,政府粮食采购价格在1993~1996年期间增加了75%。同时,国家进一步完善了农地使用制度,在稳定家庭联产承包责任制的基础上将土地承包期延长30年并建立了农地使用权的流转机制。

其次,1985年之后中国的农村工业化开始加快,特别是乡镇企业迅速发展,为农村减贫提供了农业以外的动力。农民收入中来自乡镇企业的比重开始不断上升。1985~1990年,农民净增收入的一半以上来自乡镇企业;1995年,乡镇企业人均工资3553元,全国农民人均从乡镇企业得到的纯收入达467元,占全国农民人均纯收入净增部分的39.9%。

再次,20世纪90年代中期以来,城镇化背景下农村劳动力乡城流动的减贫效应开始显现。这一阶段中国经济增长明显放缓,乡镇企业吸纳农村劳动力的能力开始下降,农村劳动力进入城市从事非农产业并间接减少了农村贫困。随着大量农村富余劳动力向第二、第三产业转移,工资性收入成为农村居民收入的重要来源,农民收入中打工收入的比例从1995年的33% 增加到2005年的48%。

(三)国家主导、有计划、有目标的农村开发式扶贫实践

1986年以后,虽然农村贫困人口仍在持续下降,但是农村减贫难度开始加大,贫困发生率减少的速度开始放缓。在此情况下,政府的直接干预则成为维持持续性减贫效益的重要条件。1986年,中国政府成立了国家级的农村扶贫机构,开始了制度化、组织化和计划性的大规模农村扶贫工作。1994年,国家实施八七扶贫攻坚计划,目的是加快扶贫开发步伐。八七扶贫攻坚计划将奋斗目标确定在三个层面上,即解决贫困人口温饱、加强基础设施建设和改善教育文化卫生落后状况,从而实现从救济式扶贫向开发式扶贫的转变。政府主导的有计划、有目标的扶贫行动,对这一阶段的农村减贫发挥了重要的作用。据统计,1985~2005年中央政府三项扶贫投入累计3228亿元,年投入从1986年的42亿元增加到2004年的121亿元。总体看,1986~2000年的农村扶贫开发是一个瞄准贫困地区的区域性扶贫模式,其基本的思路是通过特殊的支持启动落后地区的经济发展,从而带动贫困人口收入的增加。这个模式是与经济增长模式相一致的,而且是辅助于总体经济增长的减贫方案,所以被称为开发式扶贫。

三、精准脱贫攻坚:中国扶贫的新实践

进入新世纪以来,原本大规模贫困减少的经济社会条件开始发生变化。首先,中国GDP增速从2011年的9.5%逐年下降到2015年的6.9%,经济增长的动力从要素投入转向创新和消费(张琦、冯丹萌,2016)。这给中国扶贫带来了新的挑战,即经济增长速度放缓,特别是投资放缓会影响贫困人口就业;同时贫困人口的消费和人力资本储备又很难适应经济增长动力转变的趋势,经济结构的转型越来越不利于贫困人口从经济发展中直接受益。其次,收入不平等日益加剧,社会分化日益明显,环境资源问题也日渐凸显,城乡差距等问题更是受到社会的广泛关注,中国开始面临公平和效率的双重挑战。最后,中国政府于2011年制定了新的农村贫困标准,新标准首次超过了世界银行采用的极端贫困标准,即每人每天1.25美元。在经济增速放缓以及收入差距拉大条件下,即使不提高贫困线,扶贫的难度已经加大;如果提高贫困线,扶贫工作无疑更加困难;如果再考虑到中国政府到2020年全面消除农村绝对贫困的目标的要求,扶贫任务则会比历史上的任何时候都要困难。这意味着新阶段的农村扶贫工作需要采用超常规的扶贫策略。

(一)精准脱贫攻坚战的减贫成就

2011年,国务院印发新千年第二个扶贫开发纲要——《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,提出到2020年消除农村绝对贫困的目标。为了完成该目标,2013年中国政府启动了精准脱贫攻坚战。精准脱贫攻坚战实施以来,农村绝对贫困人口数量和贫困发生率大幅下降。全国农村贫困人口从2010年的16567万人下降到2018年的1660万人,贫困发生率从2010年的17.2%下降至1.7%,贫困地区农村居民人均可支配收入从2012年的4732元增加到2017年的9377元,年均实际增长10.4%,比全国农村平均增速快2.5个百分点。精准脱贫攻坚战的巨大成就还体现在贫困地区基础设施、教育、卫生以及住房等生产生活环境和公共服务的改善上。

(二)精准扶贫的扶贫创新

第一,扶贫新领导机制和资源筹措的新机制。政府主导是中国发展的主要经验,也是长期以来扶贫工作的基本模式。精准扶贫实施以来,中央在此基础上实行“第一书记挂帅”的集中统一领导体制,将扶贫工作悬置于各级政府工作之顶,通过以党的领导权威超越行政治理规范的方式进一步强化政府的主导性,从而为克服各种结构性制约提供了制度供给。这一新的制度供给在扶贫资源的筹措方面效果显著。同时,通过“五级书记挂帅”的机制,克服行政官僚的部门利益制约,统筹涉及农业、林业、水利、教育、卫生、交通和基础设施等几乎所有的政府部门的各种资源,使之迅速投向最为需要的贫困地区和贫困人口。从某种意义上讲,脱贫攻坚实施以来取得如此大的成绩,很大程度上得益于新的制度条件下扶贫资源的供给强度。

第二,直接瞄准贫困群体的建档立卡贫困户识别机制。按照到2020年消除农村绝对贫困的目标要求不能落下一个人,这就需要识别谁是扶贫对象。2014年,中国政府开始在全国实施贫困户的建档立卡制度。为了准确识别农村贫困人口,中国政府采用2011年的贫困标准,同时附加容易识别的“两不愁、三保障”的非收入性贫困指标。上述贫困指标体系把握了收入标准的维度,但更重要的是克服了利用收入维度难以识别贫困人口的缺陷,将容易识别的衣、食、住房、教育、医疗作为瞄准的指标内容,从而从技术的角度解决了识别穷人的方法问题。这是中国扶贫历史上第一个真正意义上的贫困人口瞄准机制。

第三,确保扶贫效果的精准施策。中国政府在建档立卡的基础之上对贫困户的致贫原因进行了分类,并做出了“五个一批”的具体部署,即通过发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批,还有就业扶贫、健康扶贫、资产收益扶贫等方式对贫困户分类施策。从扶贫的角度看,分类施策有助于直接瞄准已经发生的贫困问题,从而避免扶贫资源使用的偏离,确保扶贫效果。

第四,扶贫方式的创新。精准脱贫攻坚战实施以来,在2020年脱贫目标的约束下,出现了大量的扶贫方式创新,极大地丰富了中国的扶贫实践。更为重要的是,很多扶贫实践的意义超越了扶贫本身。比如,土地流转扶贫实践为农村土地改革提供了经验;“扶贫车间”为缓解劳动力外出就业与留守的矛盾提供了很好的解决方案;旅游扶贫为乡村产业兴旺和农业多功能化提供了方向;电商扶贫则很好地解决了农产品销售难题。

第五,确保脱贫攻坚质量的第三方独立评估。精准脱贫是中国政府在进入新世纪第二个十年以来实施的重大民生工程。中国政府从实施这一计划开始即提出了脱贫攻坚的效果要经得起历史的检验,因此对于脱贫攻坚的每一个环节都设置了严格的考核评估制度,比如针对建档立卡、精准施策等实行定期核查,对于贫困退出则采用了严格的第三方独立评估机制。这一机制不仅确保扶贫资源的使用效率,更是到2020年如期完成全面消除农村绝对贫困目标的制度性保障。

四、结语

经济社会转型如何与减贫有机衔接是发展中国家面临的难题。新中国成立70年来经历了由土地改革、集体化、家庭联产承包责任制、乡镇企业发展以及工业化和城市化等带来的经济社会转型过程。这些经济社会转型虽然不是直接的扶贫行动,但都与贫困的缓解直接相关。中国的经济发展与减贫经验说明,将贫困人口的利益纳入政治议程是经济社会发展有利于穷人的基本条件,尤其在经济社会条件变得不利于减贫的情况下,政治力量突破结构制约尤为重要,这也是中国精准扶贫精准脱贫之所以能取得重大成果的重要经验。

把握好保障式扶贫与开发式扶贫的关系是中国成功减贫的另一重要经验。在国家经济发展水平不高、贫困人口数量巨大的条件下,过早地实施大规模的保障式扶贫既没有相应的财政能力支撑,也会诱发福利陷阱并有可能对贫困群体产生负向激励。资源转移性的保障性扶贫一定要在扶贫人口不断减少、经济发展水平不断提高的条件下逐步实施。事实上,中国政府直到实施精准扶贫战略期间才开始扩大保障式扶贫的范围和规模。即使在精准扶贫阶段,中国政府依然意识到中国的经济发展水平与发达国家相比仍有差距,因此不断警示在扶贫工作中不能随意提高标准。

新中国成立70年的反贫困历程和减贫经验不仅对中国以后的经济、社会发展也对其他发展中国家的减贫有着重大的现实意义。首先,减少和消除贫困是一个历史过程,任何脱离经济社会发展实际的减贫都是不可持续的,减少和消除贫困需要坚实的经济社会发展基础,需要很好地把握公平和效率的关系。其次,减少贫困需要长期不懈的努力,这一努力需要一个稳定的、以人民为中心的政治力量的领导。最后,减少和消除贫困不能仅依靠一般性的经济开发或者简单的资源转移,还需要扶贫方式的创新,也需要建立更为有效的防止贫困发生的基本制度。