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乡村振兴背景下深度贫困地区产业扶贫困境及发展思路

作者:寻甸县

发布时间:2019-11-05 09:06

来源:寻甸县乡村振兴筹备办公室

要:基于全面建成小康社会和乡村全面振兴视阈,必须重新审视“两不愁、三保障”目标定位下的产业扶贫,用发展眼光对深度贫困地区产业扶贫进行科学目标定位,坚持把产业扶贫作为精准扶贫的治本之策及全面小康与乡村全面振兴的关键举措,立足资源禀赋和产业基础做好特色文章,将乡村振兴的战略思想和原则深度融入产业扶贫实践,科学构建产业扶贫长效机制和产业发展长效提升工程,重塑深度贫困地区经济增长动力和农业与乡村复合功能恢复,并持续完善生产组织、投入保障、产销对接、风险防范等推动扶贫产业持续发展的要素供给合力,保障产业扶贫工作能够持续、稳定和高效推进,使扶贫产业成为引领深度贫困地区高质量发展的主力军。

尽管我国农村贫困人口由2012年9899万人减少到2018年1660万人,但尚未脱贫的贫困人口集中分布在以“三区三州”为代表的深度贫困地区,这类地区不仅基础设施落后、生态环境脆弱、经济社会发展滞后、公共服务不足、人口素质低,而且老弱病残和自身发展动力不足的贫困人口占比较高,致使深度贫困地区成为现行标准下农村贫困人口如期稳定脱贫、贫困县全部摘帽和解决区域性整体贫困的“短板”与“痛点”,并使全面建成小康社会和乡村全面振兴在深度贫困地区遭遇了严峻挑战。

一、全面小康背景下深度贫困地区精准扶贫的历史方位

应该说,发展不平衡和不充分所导致的多维深度贫困是脱贫攻坚面临的主要矛盾,新时代精准扶贫既要紧抓贫困人口亟待解决的“两不愁、三保障”问题,围绕系统化机制创新和制度建设打造一个交叉立体、多维全覆盖的反贫困政策制度体系,确保现行标准下农村贫困人口稳定脱贫、贫困县全部摘帽并解决区域性整体贫困[1](p58-64),更要着眼全面建成小康社会和乡村全面振兴,积极构建更加科学合理的体制机制来保障深度贫困地区扶贫工作持续、高效推进,推动贫困人口走上稳定脱贫增收道路,为实现全面小康及乡村全面振兴奠定坚实基础。从长远看,尽管绝对贫困是当前农村贫困的焦点问题,但根治深度贫困绝不是“一朝一夕”之功,深度贫困地区的精准扶贫工作既不能因如期完成全面消除绝对贫困目标任务而终结,也不会一劳永逸,在其摆脱普遍存在的赤贫状态后,精准扶贫工作仍要继续推进,即便进入全面小康社会后,也将因贫困含义演变而存在各种相对贫困,仍需开展精准扶贫工作,要充分认识深度贫困地区精准扶贫的长期性和艰巨性。基于以上认识,深度贫困地区精准扶贫过程起码应包括以下两个阶段:一是通过脱贫攻坚实现现行标准下农村贫困人口稳定脱贫、贫困县全部摘帽并解决区域性整体贫困阶段;二是通过进一步精准扶贫实现全面建成小康社会阶段。也就是说,从扶贫到脱贫、再由脱贫到全面小康是新时代深度贫困地区精准扶贫两个紧密衔接的递进阶段,脱贫摘帽不是精准扶贫的终点,而是致富奔小康的起点,二者内在的契合关联决定了新时代精准扶贫既要承担推动贫困人口稳定脱贫的任务,更要助推其致富奔小康与乡村全面振兴。但深度贫困区精准扶贫尚处在扶贫到脱贫的攻坚阶段,并未进入脱贫到全面小康的提升阶段,距离全面建成小康社会尚有很长的路要走,这不仅是当前深度贫困地区精准扶贫的历史方位,也是贫困演变的规律和精准扶贫持续推进的顺序。因此,深度贫困地区脱贫攻坚既要有高涨热情和不绝意志,更得用科学方法按规律推进才能取得实效,否则,极易把“好经念歪了”。另外,随着距离消除绝对贫困目标日益临近,脱贫攻坚与乡村振兴呈现了战略叠加和交汇,这就使得脱贫攻坚不能仅停留在贫困人口增收层面,更不能只局限于打赢脱贫攻坚战,而是要推动精准扶贫与乡村振兴的政策衔接、机制整合和工作统筹,为乡村振兴战略实现良好开局打下坚实基础。基于此,必须重新审视“两不愁、三保障”目标定位下的产业扶贫,用发展眼光对乡村振兴背景下深度贫困地区产业扶贫进行科学目标定位,坚持把产业扶贫作为精准扶贫的治本之策和乡村全面振兴的关键举措,为贫困村、贫困户量身定制产业扶贫方案、项目清单和帮扶措施,并通过协调政策使产业项目落实落地,推动资金、人才、技术有效传递到村、到户、到人,真正做好产业扶贫这篇大文章,推动深度贫困地区农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,实现脱贫攻坚与乡村振兴齐头并进、相互促进。

二、产业兴旺是深度贫困地区长期稳定脱贫致富和乡村全面振兴的基础性工程

按照政府主导、社会参与、以人为本、自力更生、开发扶贫的总方针,国务院《关于国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》将产业扶贫放在“十三五”脱贫攻坚八大重点工程首位,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》也指出:产业扶贫不仅要解决贫困人口脱贫,易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫、社会保障兜底等都要通过发展产业实现长久就业增收。从长远看,脱贫攻坚离不开产业支撑,乡村振兴更应是生产发展、生活富裕的美丽乡村,产业扶贫既是新时代精准扶贫的战略重点,也是深度贫困地区全面建成小康与乡村全面振兴的基础性工程。

1.产业扶贫担负着促进贫困人口长效增收和补足深度贫困地区未来发展动力的“双重”任务。(1)产业扶贫是提高贫困人口自我发展能力的有效方式,它不仅是推进贫困人口实现稳步脱贫致富的重要保障,还可以调动贫困人口参与脱贫致富的主动性和责任心,是新时代提升贫困人口内生发展能力的重要手段。(2)创新产业扶贫模式,加快培育和发展壮大特色优势产业,既能给贫困人口提供更多就业岗位并形成稳定收入来源,也能够培育深度贫困地区产业优势和发展潜力,是深度贫困地区增强自我发展能力的根本途径。(3)产业扶贫在价值上变“输血”为“造血”、改“大水漫灌”为“精准滴灌”、由授人以鱼转向授人以渔并能恢复和增强贫困群体“造血”功能,对提高劳动力素质、促进就业、拉动经济增长都具有现实作用。(4)经验和事实表明:没有产业发展带动很难脱贫,缺乏产业支撑脱贫难以持续,给钱给物只能救急解渴,兴办产业才能开流活源真正“拔穷根”。

2.新时代脱贫攻坚不能仅靠数量取胜,更要追求有品质、高质量的扶贫效果,产业发展既是稳定脱贫和持续增收的基础支撑,也是农业供给侧结构改革和促进城市消费红利向农村释放的成果体现。(1)面对日趋个性化和特色化市场需求,传统产业普遍面临产能过剩、竞争激烈、市场不振等问题,深度贫困地区产业扶贫项目唯有追求特色性、市场性、地域性、生态性和可持续性,才能形成产业优势和发展潜力,并发挥精准扶贫的精准优势。(2)通过产业扶贫既能推动优质特色农业、农产品加工和生产性服务业深度融合发展,也能通过农业形态变化和经营方式变革推动乡村、农业功能拓展,是新时代有效地治理贫困和促进乡村社会更均衡、更充分发展的基本方略。(3)扶贫扶长远,长远看产业。农村改革和扶贫开发实践表明:乡村繁荣发展离不开产业兴旺和蓬勃发展,只有乡村产业兴旺起来了,才能提供更多就业岗位,农村才会有生机活力和广阔发展空间。(4)产业扶贫既能充分发掘深度贫困地区特色资源优势,也能推进农业产业结构优化升级,促进农林牧产品生产、加工、仓储、流通、转化、保鲜、运销体系建设与发展,进而形成一二三产业相互促进的良性发展格局。(5)着力打造产业发展好、示范带动好、利益联结好、增收效果好、贫困群众内生动力强的特色扶贫产业,加快建成一大批特色高效种养扶贫基地,既能推动产品变商品、商品变品牌,也能使具有持续性、稳定性的扶贫产业和发展模式成为推动城乡互促与融合发展的新引擎。

3.从长远看,深度贫困地区产业扶贫的基础、关键和希望都在特色优势农业,特色优势农业在深度贫困地区精准扶贫与乡村振兴中承担了多重任务。(1)发展特色农业既是精准扶贫的突破口及潜力所在,也是深度贫困地区农村发展和贫困人口持续增收的主渠道。(2)推动农业转型升级的关键是深入推进农业供给侧结构性改革,这不仅是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求,也是中国特色社会主义进入新时代做好“三农”工作的总抓手[2],而农业供给侧结构性改革的最终目标必须落实到农业强、农村美、农民富上,而通过农业供给侧结构性改革推动农村产业升级转型是实现乡村产业兴旺和重塑农村经济增长动力的长远之计。(3)我国农业正由传统农业向现代农业转型升级,农业发展正由追求数量、速度向追求质量、品质、品牌、服务、效益转型,只有种得好、养得好、加工得好并提高有效供给,才能卖出好价钱、消费者得实惠、农民得收入,并激发农村发展新活力,推动农业农村可持续发展。(4)联产承包责任制尽管解决了农民温饱问题,但自给自足的小农经济对广大农民稳步致富的作用还十分有限,小农经济不仅经常面临增产不增收的市场风险,也难以抵御自然灾害袭击,市场风险和自然灾害往往会使原已脱贫的人口重新返贫,甚至会增加新生贫困户。而按照选准特色产业、扶持新型主体、完善利益联结机制、完善服务体系的思路将农民组织起来,通过合理化分工实现规模经营,走农业产业化和现代化道路,不仅会使贫困农民的生产方式、生活方式、行为规范和价值观念发生根本性改变,也是整个社会全方位支持农户走出小农经济的有效探索和组织形式,更是新时代乡村产业振兴的有效途径。

4.产业扶贫作为特殊时期、具有特别意义的综合性经济活动,它不仅直接关系到贫困人口增收脱贫和全面小康社会成色,也事关党的执政基础和国家长治久安,是实现“两个一百年”奋斗目标的根本之策。(1)产业发展是贫困户脱贫、贫困村达标出列的基本要求。对照贫困户脱贫、贫困村出列达标的基本要求,脱贫户要有稳定收入来源,就必须根据自身条件灵活发展最适合的致富产业,才能稳定摆脱贫困困扰并有效降低贫困发生率。同时,只有扶贫产业支撑,村集体才能有稳定经济收入来源,村内基础设施和基本公共服务才能明显改善,贫困户脱贫和贫困村出列达标也才能水到渠成。(2)要在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标,不能仅局限于消除绝对贫困,还要突破和补齐深度贫困地区全面建成小康社会的瓶颈与短板,而通过产业扶贫推动贫困地区扶贫产业健康快速发展,既能带动贫困农户增收脱贫和拉动经济增长,也能促进就业并提高劳动力综合素质,有效改变贫困地区落后面貌,推动深度贫困地区进入全面小康社会。(3)大力推进深度贫困地区致富产业培育和发展壮大,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系[3],不仅是乡村振兴与农业农村现代化的根本,也是是实现全体人民共同富裕的必然要求。

5.尽管乡村发展是一个多尺度、多主体、多领域的演化过程,但时至今日,乡村为城乡提供食物和对区域经济发展担负至关重要的支撑作用依然是乡村承载的核心功能。(1)发达国家乡村已经深深融入了闲暇、生态服务、农产品生产、经济基础等众多功能,随着城镇化和工业化快速发展,我国乡村潜在的农产品生产、生态与闲暇、文化传承、社会稳定、乡村主体发展等诸多复合价值日益凸显,产业扶贫不仅能推动优质特色农业、农产品加工和生产性服务业深度融合发展,也能通过农业形态变化和经营方式变革推动乡村、农业功能拓展。(2)在深度贫困地区乡村原有经济、社会功能遭到严重削弱甚至丧失的背景下,就业非农化和居住城市化等诸多压力也促使我国社会各界对农业与农村功能、价值进行重新审视,这不仅为精准扶贫与乡村全面振兴提供了良好机遇,也指明了精准扶贫与乡村振兴的重点突破方向,即无论精准扶贫还是乡村振兴,首先要恢复乡村自身的经济、社会功能,也就是要让乡村在新时代恢复其自身的发展功能,而通过产业扶贫深度挖掘农业多种功能,不仅能加快形成农村一二三产业融合发展的现代产业体系,也能推进农业与旅游、文化、健康养老等产业深度融合,重塑农村经济增长动力和复合功能恢复,达到城乡优势互补与融合发展。

总之,产业扶贫就是依托贫困地区特色资源施以政策、科技、人才、资金、信息等多元支持,以产业扶贫项目发展为载体的精准扶贫方式。但产业扶贫是综合性强、涉及面广的系统工程,既要补齐土地、资本、制度、政策、创新、技术、优质劳动力不足等短板,更要构建农户、农村经济组织、企业、政府等参与者的利益联结长效机制,形成扶贫产业持续发展的要素供给和推动合力,才能发挥产业扶贫的最大效用。

三、深度贫困地区产业扶贫存在的主要问题

当前,深度贫困地区产业扶贫既存在到户产业项目重视不够和推进力度不足问题,更存在项目单一、规模小、同质化、组织化程度低以及缺乏龙头企业和新型经营主体带动导致的联贫带贫能力不强问题,甚至存在以时间紧、任务重为借口而严重扭曲产业扶贫科学性、规律性问题,而市场信息不足和销售渠道不畅及交通不便造成的高物流成本进一步阻碍了扶贫产业发展,致使贫困人口依托扶贫产业持续脱贫增收难度依然很大。

1.从现实看,深度贫困地区扶贫产业发展既面临思想观念、资源环境、地理位置等限制因素,也存在市场主体缺乏、贫困户动力不足以及土地、资本、劳动力、制度、创新等产业发展要素供给短缺等制约难题,亟待筑牢扶贫产业长效发展的基础保障。(1)基础设施与公共服务既是产业项目落地并发挥减贫成效的前提条件,更是贫困地区可持续发展的基础保障,但深度贫困地区交通里程、互联网普及率、社区服务机构覆盖率等指标都相对低下,农田水利、电力与通讯等设施建设起点低和建设滞后不仅造成生产生活便利程度低下,也使深度贫困地区突破产业发展瓶颈难度很大。(2)深度贫困地区脱贫攻坚的任务十分艰巨,但扶贫行动主要靠政策驱动,扶贫对象精准识别、扶贫资源多元筹集、扶贫资源高效传送和扶贫行动精准实施以及目标设定与实际效果保障都主要靠政策动员、驱动,但缺乏刚性制度约束和系统规范的实施机制引导,致使扶贫行动极易受行政干预影响,造成政策扭曲和扶贫行动偏离科学方向,使实际扶贫效果不高和科学有效的扶贫行动难以长期持续。(3)精准扶贫既是新时代反贫困工作的总体目标、基本原则和宏观规划,也是解决扶贫开发实践中各类问题的基本要求,但现实中基层政府、帮扶单位、外派驻村干部在内心深处将帮扶工作看作委托任务而非本职工作,造成实际扶贫工作可能流于形式,甚至以会议落实会议、以文件落实文件的新官僚主义,很难适应新的扶贫实践要求。

2.市场变化快、农资涨价和缺技术、少信息、资金短缺等限制因素使得深度贫困地区扶贫产业发展基础、抗风险能力本就脆弱,而推动扶贫产业项目落地发展的公共服务制度和政策供给又缺乏足够适应性、灵活性,致使深度贫困地区扶贫产业全要素生产率、特色资源挖掘程度、帮扶效率都相对低下。(1)扶贫产业发展涉及面广、见效慢,急于脱贫摘帽的地方政府不愿把主要精力放在特色产业发掘、培育上,急功近利和急于求成造成产业扶贫持续推进面临很大变数。(2)基层政府和帮扶单位普遍对改善村容村貌等工作谈的多、做的也多,但发展生产却因力不从心而考虑不多,这固然与环境差、行路难和住房破烂等直接有关,但不能否认这方面工作一干就能见效,只是这种扶贫治标不治本。(3)尽管“造血”比“输血”更有效已达成共识,脱贫攻坚不能暂时一脱了之,而要着眼未来发展追求长期效果,但当前贫困人口大规模退出主要靠各级政府超常规扶贫资源强力投入推动,因忽视长效脱贫产业培育和支撑保障体系构建,造成产业发展基础差和特色产业不突出以及贫困人口脱贫基础脆弱、返贫风险大。(4)精准扶贫由“政府包揽”直接推进,不仅形成对政府的过度依赖,也造成社会资源对脱贫攻坚系统化支持不足和扶贫对象缺乏内生动力,并使脱贫攻坚演变为主要靠政府输血而缺乏竞争力。(5)脱贫攻坚聚焦于个体贫困,但忽视或无力关注区域整体贫穷落后,致使脱贫攻坚与推进地方经济发展关联度不高甚至脱节,而缺乏经济社会发展做支撑,贫困人口很难持续脱贫致富。

3.产业扶贫尚未明确界定贫困户、农村经济组织、企业、政府职责并构建紧密利益联结机制,也未能积极打通制约产业扶贫的痛点、难点和堵点,造成产业扶贫项目难以形成长远发展能力并发挥最大效用。(1)受政绩观和认识偏差影响,产业扶贫由政府主导并自上而下单方面推动,既对市场机制配置资源作用形成挤占,也极易形成产品供给与市场需求无法有效匹配而造成产品滞销,难以产生持续增收效果。(2)因发展特色高效产业欠基础、少条件和路子窄、空间小,促使政府主导的产业扶贫项目集中于传统种养业,但传统农牧产品收入和价格弹性都很低,迫使产业扶贫项目追求规模效应,但频繁出现的“谷贱伤农”不仅导致贫困人口收入波动大、可持续性低,也使贫困人口对发展传统农牧业脱贫致富充满疑虑。(3)因产业扶贫集中于传统种养业等农业项目,而分散经营的种养业普遍存在专业化、产业化程度低,创造财富能力、劳动生产率和竞争力都十分低下,极易陷入“低收入→低投入→低产出→低收入的恶性循环,并造成贫困人口很难依靠扶贫产业项目稳定脱贫致富。(4)从现实看,产业扶贫往往集中在生产环节开展帮扶,但产业链其他环节的帮扶以及生产、加工、销售、流通等提高收入的创新路径依然缺位,产业扶贫并未有效解决贫困户会种不会销的问题,不仅容易形成产业供给与需求脱节,也导致扶贫产业发展低端并缺乏竞争力。

4.尽管产业扶贫实现了“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变,但政府主导的产业扶贫项目往往追求短期效应并引发非精准性和路径依赖,造成扶贫产业脱贫效应不显著、效益漏出和效率降低。(1)产业扶贫涉及理念、技术、能力、资金等诸多因素,受政绩观和绩效考核影响,产业扶贫项目在对象选择上倾向于理念新、有技术、懂市场、能力强的农户,造成有限扶贫资源配置和利用偏离精准扶贫对象并陷入重产业发展而轻扶贫济困的非精准性及效益漏出,一定程度挫伤了贫困人口积极性。(2)扶贫领域效益漏出和非精准性既反映了扶贫资源瞄准、传递与贫困人口的实际需求相脱离,也造成产业扶贫开发项目因“大水漫灌”和“跑冒滴漏”推动成本上升与效率降低,但要有效遏制市场机制下产业扶贫效益漏出、成本上升、效率降低尚缺乏有效应对策略。(3)产业扶贫项目在发展路径选择上严重依赖政府职能部门,但任职期限和脱贫攻坚时间限制迫使政府主要官员追求短期效应和政治收益最大化,不仅造成产业扶贫项目推进处于传统管控型运行模式中,也使政府主导的产业扶贫很难持续完善生产组织、投入保障、产销对接、风险防范等推动产业发展的长效机制构建。(4)深度贫困地区以农牧业为主,第二、三产业均为短板,但广袤而偏远的深度贫困地区仅靠自身力量很难聚集第二、三产业发展要素并实现城乡生产要素融合供给,即使有城市及发达地区产业资本流入,但也很难长久持续投资。(5)尽管深度贫困地区在发展生态农业、特色农业、风俗旅游、红色旅游等方面具有独特优势,但保障产业持续发展的完整产业链尚未形成,造成资源、资本、管理和市场之间很难形成有效对接,致使现有产业扶贫模式尽管能带动一家一户脱贫,但很难使脱贫和致富奔小康之间有效衔接,更难以支撑扶贫产业持续发展。(6)深度贫困地区现有企业主要聚集在县城周边从事采矿、建筑、农副产品初加工等活动,对贫困人口帮扶作用有限,而农业产业化和现代农业仅靠农民自发组织很难实现,致使贫困人口既难以享受联合与互助合作的信息共享和规模效益,也很难通过统一购销降低成本和市场风险。

5.从现实看,产业扶贫从生产过程到科技服务、支持政策都不同程度受传统增产导向影响,但不计资源环境代价和投入成本片面追求增产导向的产业扶贫方式很难持续发展[4](p1-2)。(1)当前,我国农产品产能和供给体系尽管十分强大,但农作物复种指数和耕地利用强度也很高,资源环境两道“紧箍咒”越绷越紧,土壤结构破坏、农业生态系统稳定性降低、生物多样性减少、江河湖泊富营养化、农产品质量下降、农业面源污和水环境污染等问题日益凸显,拼资源、拼投入的传统农业发展老路已难以为继。(2)在农产品供给无法满足公众日益升级的多层次、高品质、多样化消费需求背景下,深度贫困地区扶贫产业布局尚不能形成个性特色鲜明的产业体系和供给格局,亟待通过推进农业供给侧结构性改革培育产业扶贫新动能。(3)实践反复证明,增产导向的产业扶贫方式很难持续发展,不计资源环境代价和投入成本片面追求增产,极易造成滞销和价格低迷,并陷入增产不增收的窘境,更无法将庞大的城乡消费红利持续向深度贫困地区释放,唯有创新产业扶贫方式实现农业形态变化和经营方式变革,才能推动深度贫困地区农业产业升级、农产品质量提升和农业功能拓展。

四、新时代深度贫困地区产业扶贫的推进思路

从长远看,深度贫困地区具备发展特色产业的优势和潜力,但特色资源优势尚未转化为产业优势和经济优势。发展特色产业是实现稳定、持续脱贫的根本之策,深度贫困地区要立足资源禀赋和产业基础做好特色文章。

1.保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力,良好生态环境是农村可持续发展的最大优势和宝贵财富。为此,要大胆探索和创新“增绿”与“增收”协同推进的长效机制,切实打通“两山”转换通道,实现生态效益和经济效益双赢。(1)积极推进造林务工、森林管护、退耕还林补助、经济林提质增效、种植特色经济林、易地扶贫搬迁等多种途径推进生态修复,并通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式完善横向生态补偿机制,因地制宜实施人退绿进、村出林入将陡坡耕地和宜林荒山全部绿起来。(2)推动行政区域规划向经济区域规划转变,增强深度贫困地区绿色发展的协同性、联动性、整体性,并依托自然之美和田园风光的理念推动深度贫困地区美丽乡村发展思路和建设蓝图转型,进而在宜居质量、环境改良等方面形成深度贫困地区新的吸引力,真正让美丽乡村成为农民的聚居之地和城市居民休闲与常住的理想场所。(3)草地、林地、林木(草)资源是深度贫困地区绿色发展、精准脱贫的优势和潜力所在,也是特色产业扶贫的基础支撑,要立足资源禀赋和市场导向,汇集农户、农民合作组织、龙头企业等各方力量加快建设集中连片、适合当地气候特点、经济效益好、市场潜力大、生态友好的适度规模高标准特色产业生产、加工基地[5](p70-73),既可以维护生态安全,也是贫困人口长期稳定脱贫致富的重要基础支撑。(4)坚持城乡错位发展和城乡相互融合、相互依赖,对全国市县行政区划及产业布局进行科学规划,并选择存在巨大空白区的村落地带投资建设中小型新城镇,既可缩短城乡要素与产业融合的地理空间,也能够拓宽农村人口转移的承接空间,推动城乡融合发展整体进程[6](p91-93)。

2.产业扶贫作为特定时期兼具政治性、经济性、区域性、复杂性、绿色性的综合性系统工程,必须统筹兼顾、点面结合、久久为功持续推进。(1)要依托现有产业基础和资源禀赋,将乡村振兴战略思想和原则深度融入产业扶贫实践中,科学构建产业扶贫长效机制和稳定脱贫长效提升工程,决不能舍近求远,更不能好高骛远。(2)以农业供给侧结构性改革和质量兴农、绿色兴农为主线,积极培育龙头企业和新型经营主体,实现扶贫产业精准对接大市场,通过特色资源产业化、市场化推动扶贫产业发展质量、效率和动力变革,让好产品走出大山。(3)扶贫产业发展离不开企业现代经营管理、技术创新和资本支持,更离不开政府扶贫目标、土地政策、基础设施和公共服务供给推动以及贫困人口不断提高自身劳动力供给质量并积极投身产业扶贫进程。为此,要科学合理配置土地、资源、资本、技术、制度、创新和优质劳动力等要素投入,形成产业发展要素供给合力,并在贫困人口与龙头企业、新型农业经营主体之间建立紧密的利益联结机制,通过强化主体带动把有限的扶贫资源用在刀刃上“拔穷根”。(4)政府要承担起组织和引导龙头企业将分散农户组织起来进行产业化经营的重任,并依托农民专业合作社实现资源整合与利用,通过政府、龙头企业、农民专业合作社、种养大户、贫困户的有机结合和合理分工,形成“五位一体”合力谋发展格局。

3.进一步强化县乡主体和职能部门在规划制定、对象认定、项目审核把关、项目跟踪监管、奖补政策兑现等方面的协调配合与职责任务,把为贫困村、贫困户量身定制产业扶贫方案、帮扶措施和项目清单以及协调政策、市场风险规避等落地落实,实现资金、项目、人才、技术能有效传递到村、到户、到人。(1)把为贫困地区、贫困村户找准富民产业和谋划致富产业发展思路作为突破口,加快制定贫困村、贫困户发展致富产业的多元支持政策体系,实现扶贫产业选择精准、经营方式精准、支持方式精准、贫困人口受益精准[7](p146-149)。(2)重点支持和推动农民合作社、龙头企业等新型经营主体开发深度贫困地区优势特色产业,着力解决产销脱节、风险保障不足等问题,准确把握消费升级大趋势,把产业发展重点放到特色打造上,念活农产业发展的“创新”经,切实增强产业发展“新动能”。(3)坚持务实、创新、精准原则和巩固、增强、提升、畅通发展思路,按照增加总量、优化存量、提高效能的原则,加大农业科技、价格保护、农业保险、收入保障等方面政策支持力度,科学处理好产业扶贫见效慢和脱贫攻坚时效紧的关系,让贫困群众更多分享全产业链和价值链的增值收益,提高贫困人口参与度和直接受益水平。(4)特色资源产业化、市场化需要科技、人才、资金和市场信息作支撑,要重点完善科技、人才、资金、市场信息等支持政策体系,统筹推进产业扶贫、就业扶贫并稳步提升政策性收入和农村集体资源及资产收益率,通过收入多元化稳定脱贫致富奔小康。

4.通过制度设计和政策创新推进城乡产业发展融合化、居民收入均衡化、公共服务均等化、基础设施联通化、居民基本权益平等化,实现城乡要素资源合理、均衡配置和城乡区域协调、协同发展。(1)从现实看,交通便捷性、卫生医疗条件、教育资源的易获得性、互联网设施的普及程度都是吸引产业落户深度贫困地区的重要影响因素,也是扶贫产业发挥减贫成效的基础保障,应将城市基础设施和公共资源的投资建设理念与治理模式引入乡村,加快补足深度贫困地区未来发展基础,使其具有更好发展条件、更强发展能力。(2)加快集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田和适度规模标准化设施养殖、种植基地等专项工程建设,通过建成一批对贫困户脱贫带动能力强的生产和加工基地,带动贫困人口收入较快增加。(3)采取超常规举措引导商业要素、产业资本及都市人群到贫困乡村投资经营和创业兴家,进而吸引更多资源要素和资本有序发展适应城乡居民新需求、农民充分参与和受益的有机农业、创意、电商、康养、旅游等新产业新业态,并通过健全现代农业产业体系、生产体系、经营体系让农村产业、环境留住人,让农村机会吸引人。(4)采取普惠和特惠相结合的致富产业培育方式,把多重因素匹配好、多种生产要素组合好,以龙头企业(或农民专业合作社、种养大户)为核心形成产供销一条龙、贸工农一体化,实现农林牧渔统筹、种养加一体、一二三产融合发展。

5.创新城市反哺农村方式,在深度贫困地区和城市消费群体之间搭建便捷的交易通道,通过消费扶贫解决贫困户会种不会销的问题。(1)推动学校、医院、机关食堂以及批发市场、电商企业、大型超市等农产品流通企业深入贫困地区直接采购农产品,实现各类市场主体与贫困地区共同构建便捷、畅通、长期、稳定、紧密的农产品营销渠道并建立长期稳定的产销关系,推动贫深度困地区特色产品融入全国大市场,通过巨大市场需求推动深度贫困地区农业产业升级和农产品质量提升。(2)加快推进贫困地区农村物流配送体系工程建设力度,支持供销、邮政、快递、交通运输及各类企业搭建农村物流配送体系和农产品冷链物流设施以及各种类型的农产品营销渠道和对接平台,并将服务网点延伸到贫困村开展农村渠道共建、设施共享、业务代理合作,通过扩展合作范围、合作领域和服务内容,实现相关市场主体、贫困地区、贫困户协同发展。(3)从生产端、供给侧入手,引导和支持农民专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业增加绿色、优质、安全、特色农产品有效供给,进而通过深化农业供给侧结构性改革的实践,推动深度贫困地区农业生产方式变革与调整,促使农产品“种养加供销”更加紧密地联系在一起和融合发展。(4)围绕促进贫困人口稳定脱贫和贫困地区长远发展,坚持政府引导、社会参与、市场运作、创新机制,着力激发全社会参与消费扶贫的积极性,着力拓宽贫困地区农产品销售渠道,提高贫困人口直接受益水平[8](p27-29)。(5)引导农产品加工企业向贫困地区县域、重点乡镇、易地扶贫搬迁集中安置点和产业园区集聚,完善县乡村三级物流配送体系,形成农产品从田间到餐桌的全链条联动,优化深度贫困地区农产品品种和区域布局,提升农产品规模化供给水平和持续供给能力。(6)加强深度贫困地区农产品质量安全监管,强化产地与消费地监管信息共享、协调对接,着力提升农产品供应水平和质量。

6.随着城镇化和工业化快速发展,乡村承载的农产品生产、生态与闲暇、文化传承、社会稳定、乡村主体发展等诸多复合功能日益凸显,而就业非农化和居住城市化等诸多变化也促使我国社会各界对农业与农村功能、价值进行重新审视,这不仅为精准扶贫与乡村多维发展提出了明确要求,也为深度贫困地区产业扶贫指明了方向。(1)乡村振兴背景下,深度贫困地区精准扶贫不能只局限于打赢脱贫攻坚战,而要加快推动精准扶贫与乡村振兴的政策衔接、机制整合和工作统筹,以精准扶贫实效助力乡村振兴,以乡村振兴巩固脱贫成效,实现精准扶贫与乡村振兴的深度融合与相互促进。(2)在深度贫困地区乡村原有经济、社会功能遭到严重削弱甚至丧失的背景下,乡村振兴首先要恢复乡村自身的经济、社会发展功能。其次,新时代乡村振兴需要探寻一条引领乡村持续发展的现代化道路,它既能维持、延续乡村为城乡提供食物和对城市和区域经济成长起重要支撑作用的本色,同时又能走上与社会现代化发展步伐相适应、相吻合的融入农产品生产、闲暇、生态服务、文化传承、社会稳定、乡村主体发展等众多功能的乡村现代化道路。(3)我国农耕文明源远流长、博大精深,是中华优秀传统文化之根,深度贫困地区乡村蕴藏着无限希望与潜能,精准扶贫就是要在遵循乡村自身发展规律基础上,通过抓重点、补短板、强基础,深入挖掘优秀传统农耕文化蕴含的思想、精神和道德规范内涵,提高乡村社会文明程度,焕发乡村文明新气象,并通过全面实施包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴在内乡村振兴战略,逐步形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

7.随着我国进入生态文明建设与绿色发展时代,特别是面对国家主体功能区布局和生态环境安全屏障规划要求,深度贫困地区唯有把环境因素纳入产业扶贫战略进行系统、全面制度性安排,推出更多的环境友好型减贫政策,积极探索绿色产业扶贫新路子。(1)加快推进农业由增产导向转向提质导向,强化质量兴农和绿色兴农,实现农业农村发展动能转换。(2)以绿色发展为统领,狠抓农产品质量和提高环保标准,更加注重发挥优质优价机制,使农业生产过程和产品都能实现安全、卫生、营养,为贫困地区绿色优质农产品发展创造更大空间和有利条件。(3)强化绿色经济意识,牢固树立绿色新观念,增强深度贫困地区农业竞争力和实现可持续发展以及农业产业结构优化升级都应从农业的绿色化改造开始塑造,并通过产业生态化和生态产业化来构筑农业产业体系,使生态农业成为引领深度贫困地区高质量发展的主力军。(4)随着全民旅游和全域旅游时代的到来,深度贫困地区应充分利用独特的地理环境、人文和自然资源优势,积极探索红色带动型、景区辐射型、农业观光型、养生保健型等乡村旅游扶贫开发新途径,使乡村旅游成为深度贫困地区脱贫致富奔小康重要抓手。

当然,产业扶贫不能只停留在口号上,而要在持续完善生产组织、投入保障、产销对接、风险防范等推动产业发展的带贫减贫体制机制体系建设上下真功夫,才能保障产业扶贫工作持续和高效推进。

作者简介: 牛胜强(1970—),男,甘肃甘谷人,兰州财经大学统计学院教授、硕士生导师。;

(摘自 理论月刊2019年10期