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乡村人才振兴的模式比较及其延伸——基于整体性治理的多案例研究

作者:综合协调组

发布时间:2020-01-22 11:06

来源:《当代经济管理》网络首发论文

乡村人才振兴的模式比较及其延伸——基于整体性治理的多案例研究

[摘 要]人才是乡村振兴的竞争之本、活力之源。围绕通过问卷调查、实地调研、深度访谈等研究方法搜集到的第一手资料并自建的案例库和数据库以及主流媒体获取的网络资料,从治理需求、治理路径、治理方式、治理手段等方面对乡村人才振兴的浙江“湖州模式”、湖北“咸宁模式”和重庆“永川模式”进行了多案例分析。最终,研究发现了乡村人才振兴的整体性治理图式,提出了推动乡村人才振兴的政策建议:建立乡村人才振兴的需求预测机制、组建统一整合乡村人才振兴的“大部门”、以正式制度和非正式制度相融合完善乡村人才振兴的治理机制、搭建乡村人才信息管理服务平台。

一、问题的提出

党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略,这是“新时期的制度性安排,是破除发展不平衡的不二选择”[1]。习近平总书记参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时指出,“要推动乡村人才振兴,把人力资本开发放在首要位置,强化乡村振兴人才支撑”①。人才兴则乡村兴,人才强则乡村强,人才是乡村振兴的竞争之本、活力之源。因此,“乡村振兴要靠人才”[2]。长期以来,乡村人才队伍建设存在着数量不足、层次不高、结构不合理,人 力资本开发程度不够,“选、用、育、留”政策措施不到位等问题。因此本文运用文献研究、实地调研、深度访谈等研究方法搜集了各地乡村人才振兴的实践案例,总结和归纳了乡村人才振兴的浙江“湖州模式”、湖北“咸宁模式”、重庆“永川模式”,试图通过三种典型模式的多案例分析,科学寻找乡村人才振兴的治理特点和规律,提出乡村人才振兴的整体性治理政策框架,期望为全面实施乡村振兴战略提供坚实的人力资源保障和智力支持。

二、研究设计与方法

(一)案例选择

自党的十九大提出实施乡村振兴战略以来,地方党委、政府纷纷出台推进乡村振兴战略的实施意见,同时在已有经验基础上纷纷开展了乡村人才振兴的实践,这为本研究提供了大量的政策文本和丰富的原始材料。在此背景下,笔者根据历史性、典型性、代表性和影响力等四个原则,最终选取了东部地区的浙江湖州、中部地区的湖北咸宁、西部地区的重庆永川作为乡村人才振兴的研究样本。

(二)资料来源

本研究的资料来源主要包括以下两个方面:一是笔者依托所主持的涉及乡村人才振兴的国家和省部级课题以及地方政府所委托的调研资政课题,通过问卷调查、实地调研、深度访谈等研究方法搜集到的第一手资料并自建的案例库和数据库。二是通过CNKI 期刊数据库、国外 ASE、BSP、RSC、IOPP、PQDD、EBSCO 外文期刊全文数据库、国内外博硕士学位论文全文数据库以及谷歌、百度、搜狗、等搜索方式,从《人民日报》《新华网》《人民网》《新华每日电讯》《中国财经报》、地方日报等主流媒体获取的网络资料。

(三)研究方法

目前,关于乡村人才振兴的实证研究还不充分,面对新的研究领域,本文采用多案例研究可以对乡村人才振兴的典型经验进行详尽的描述,凭借单案例无法实现的相互推断和验证,更好地围绕乡村人才振兴总结经验、寻找规律和学理建构,进而提高研究的一致性、准确性以及结论的一般性[3]。在研究思路上笔者首先运用文献研究、实地调研、深度访谈等研究方法搜集了各地乡村人才振兴的实践案例,然后总结和归纳了乡村人才振兴的浙江“湖州模式”、湖北“咸宁模式”、重庆“永川模式”,继而进行深度剖析和全面比较。

三、乡村人才振兴典型模式概述

(一)浙江“湖州模式”

作为习近平总书记“绿水青山就是金山银山”重要论述的诞生地和美丽乡村的发源地,浙江湖州通过近十年的探索和实践,总结出了乡村人才振兴的“湖州模式”。该模式的主要内容包括:一是创新乡村人才教育培训体系。根据新技术、新产业、新业态和新模式对乡村人才的需求变化,成立全国首家农民学院,开展“学历+技能+创业+文明素养”教育教学,实现农民学历“中职+大专本科+研究生”梯度推进[4],培育了一批适应农业现代化要求的新型职业农民。该市还以湖州农民学院为龙头,搭建起了“以湖州农民学院、湖州职业技术学院(电大)教育资源为主体、浙江大学等高校院所专家教授为支撑、以中等职业教育学校和乡镇成校为基础,以开放教育为主要形式”②的乡村人才教育培训体系。二是开辟乡村引才专项通道。湖州市在本省率先实施“南太湖精英计划”的同时,专门设置乡村人才引才专项,大力引进带项目、带技术、带资金、带团队的农业创业创新领军人才。该市安吉县在落实湖州市《关于高水平打造人才生态最优市的若干意见》“1+N”人才新政基础上,还实施了“美丽英才计划”、美丽乡村科研院人才驿站引才机制,异地化器建设等三个创新举措,汇聚了一批农村创新创业人才。三是组建农业技术推广联盟。与浙江大学战略合作建立了湖州市现代农业十大主导产业联盟,创新了“1(利用 1 个高校院所专家团队)+1(配备 1 个本地农技专家团队)+N(联结 N 个现代农业经营主体)”运行模式,不仅为乡村引进了高水平农业科技人才,而且有效地促进了当地农业技术推广人才队伍的成长和发展。

(二)湖北“咸宁模式”

位于湖北省东南部的湖北咸宁市,学习贯彻习近平总书记视察湖北重要讲话精神,在乡村振兴过程中,牢牢抓住人才这个关键,探索出了乡村人才振兴的“咸宁模式”。该模式的主要内容包括:一是分层分类推进乡村人才队伍建设。湖北省咸宁市较早出台《关于全面推进乡村人才振兴的实施意见》,围绕产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,重点建设产业发展、农村专业、乡土文化、乡村治理四支乡村人才队伍[5]。二是充分发挥乡村人才振兴过程中不同主体的整体合力。咸宁市党委、政府汇聚地方党委组织、宣传等部门和政府人社、民政、农业、教育等部门的力量,住房管理部门在发挥保障性住房、提供、公租房等人才安居方面的保障功能,金融部门采取贷款贴息、投资补助、以奖代补等方式,对乡村人才给予政策支持,教育部门对各类乡村人才在子女入学等方面提供优先服务,人社部门实行“一对一”服务,在薪酬福利、医疗保险、养老保障、创业投资等方面解决其后顾之忧,各部门工分协作从发现、引进、培育、流动、留用、发展等方面为乡村人才振兴提供全方位保障。三是创新乡村人才振兴工程。不仅全面落实该省关于市民下乡、能人回乡、企业兴乡的“三乡”工程,而且创新“一村多名大学生计划” “一村一名大学生村医”“村 (社区)干部培养选聘千人计划” “回乡创业计划”“大学生下乡”“人才创新创业超市”等工程引进一批高层次人才。譬如,该市实施“一村多名大学生计划”,充分利用咸宁职业技术学院教育资源,开设电子商务、现代农业技术等贴合农民急需的专业,创新人才培养模式,为乡村振兴培养了一批高素质技术技能型人才。创新实施“村(社区)干部培养选聘千人计划”,从复转军人、外出务工经商人员、回乡大中专毕业生、机关事业单位干部等人员中,择优选聘村(社区)党组织书记助理或村(居)委会主任助理,参照当地村(社区)副职干部标准发放工作报酬,有效改善了基层组织队伍的人员素质结构[6]。

(三)重庆“永川模式”

近年来,位于长江上游地区的重庆市永川区较早地开展了乡村人才振兴的探索与实践,其在全市启动的“民间乡土人才领跑带富计划”项目荣获 2017 年全国人才工作创新最佳案例奖,同时获得了 2018 年重庆市乡村人才振兴试点示范区。该模式的主要内容包括:一是启动了“民间乡土人才领跑带富计划”。早在 2015 年,重庆市永川区坚持本乡本土、领跑带富、扎根民间的工作原则,开展乡土人才的全面摸底调查工作,建立乡土人才数据库,对乡土人才进行分级分类认定并颁发证书,发现了一批“土专家” “田秀才”,从项目倾斜、税收优惠、信贷服务、生产用地、用水用电等方面实施乡土人才激励政策,成立各类民间乡土人才协会、定期举办“百名优秀民间乡土人才”评选表彰活动,用好用活了民间乡土人才,充分发挥他们在乡村人才振兴过程中的领跑带富作用[7]。二是实施了“农业科技人才下乡计 划”。在不断培育新型职业农民、管理型农民、农技服务型农民的同时,该区还“农业科技人才下乡计划”,组建由农业专家、大学教授、企业工程师等构成的专家团队,深入田间地头,为乡土人才解决农业生产经营难题。利用重庆市职教城优势资源,整合重庆市和在永高校院所涉农专家和科技工作者,建立了市级专家大院和永川区级专家大院,为乡村振兴提供农业技术服务。三是开展“乡贤聚力计划”。该区大力弘扬乡贤文化,发挥他们在思想观念、创新观点、生活方式上的示范带动作用,一方面,根据“草根群体、民间力量”的定位,凝聚了 1000 余名一批成长于乡土、奉献于乡里的“在家”型、“离土”型、“外来”型乡贤队伍。另一方面,建立以引领社会风尚、宣讲法律政策、调处矛盾纠纷、反映社情民意、倡导移风易俗为主要任务的“乡贤评理堂”108 个③,不仅在区域经济发展中发挥了积极作用,而且有效推动了乡风文明建设和乡村社会治理。

四、多案例分析和发现

随着现代信息技术的发展,整体性治理理论作为反思和总结新公共管理运动存在的种种弊端而发展起来的一种理论体系,正在广泛应用于高等教育、公司治理、公共服务、政府协作、精准扶贫等各个领域。整体性治理“着眼于政府内部机构和部门的整体性运作,主张管理从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合”[8]。本文从治理需求、治理路径、治理方式、治理手段等方面聚焦整体性治理的主要思想和核心观点,试图通过乡村人才振兴典型模式的多案例分析,为乡村人才队伍建设提供整体性治理图式。

(一)治理需求

乡村人才振兴的关键在于关注调研乡村人才的发展现状,寻找不同人才的核心利益诉求,进而为各层次人才提供不同层次的公共服务,确保满足不同人才不同层次的需求。多案例分析发现,无论是浙江“湖州模式”中的“1+N”人才新政,还是湖北“咸宁模式”的“一对一”服务,亦或重庆“永川模式”中的“百名优秀民间乡土人才”评选表彰,都非常强调以满足乡村人才需求为出发点,提供从基本生存低层次需要到自我实现高层次需要的公共服务。当然,人才类型不同,所需要的层次不同,那么各地在人才需求关注侧重点方面也存在差异。作为发达地区的浙江“湖州模式”强调以重点人才群体作为乡村人才分类标准,以成长和发展为人才需求关注点,更加强调教育培训的人力资本开发途径,突出通过湖州农民学院提升农民专业技能、学历层次和综合素质,推动传统户籍型农民向新型职业农民转变。作为中部地区的湖北“咸宁模式”强调以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”对人才的总要求作为乡村人才分类标准,以基本待遇为人才需求关注点,突出乡村人才的政治地位、薪酬福利、住房保障、医疗卫生、子女教育等方面的公共服务。作为西部地区的重庆“永川模式”强调以人才功能和特点作为乡村人才分类标准,以社会荣誉感为人才需求关注点,突出通过评选表彰、乡贤评理堂等活动唤醒乡土人才的自觉意识,进而推动他们带领更多的人才创业致富。至于浙江“湖州模式”、湖北“咸宁模式”、重庆“永川模式”

为什么做不同的分类,需求关注侧重点有差异,笔者认为原因更多地在于政治经济社会发展水平不均衡,不同发展阶段的人才发展现状决定了地方政府的政策着力点必然存在差异。

(二)治理路径

乡村人才培育主体分散,缺乏有效的功能和行为整合是影响当前乡村人才振兴的重要瓶颈,各地在乡村人才振兴的实践过程中,已经注意到了这个问题,纷纷采取有效措施,以合作性整合为治理核心,整合不同主体的资源和优势共同参与乡村振兴,取得了可喜的成绩。譬如,浙江“湖州模式”中的“1+1+N”运行模式就整合了高校科研院所、农业技术推广人 才队伍和新型农业经营主体三种力量;湖北“咸宁模式”不仅整合了党委和政府的合力,而且汇聚了组织宣传、人社、民政、农业、教育等不同部门的力量;“农业科技人才下乡计划”更是充分发挥了区内和区外的整合优势,调动了科研院所的科技力量、高等院校的涉农专家、本乡本土的实用人才等不同人才的积极性。虽然在治理主体方面都强调多中心治理,但是如果从治理层级、治理功能和治理行为等方面进行比较,浙江“湖州模式”、湖北“咸宁模式”、 重庆“永川模式”还是存在一定的差异。重庆“永川模式”主要还是停留在传统科层制政府的修补,虽然强调在区委组织部牵头下,区人力社保局、区农委、区城乡建委、区文化委、区科委、区商务局的分工负责,但是在统筹协调过程中不免出现忽视部门合作,功能结构和主体行为“碎片化”的倾向。相对于重庆“永川模式”,湖北“咸宁模式”中在治理整合方面有很大的提升,成立的中共咸宁市委人才工作领导小组办公室根据党管人才的原则,对乡村人才队伍建设的统筹指导和监督检查确实在很大程度上可以有效保障乡村人才工作各项政策、措施的落实落细。但是人才工作领导小组办公室在治理定位上只是一个协调机构,在治理功能和行为上更多地关注区域人才政策和高层次人才队伍的选拔、使用、培育、管理和服务工作,无法针对性地和系统性地对乡村人才队伍建设进行精准化和类别化施策。浙江“湖 州模式”在治理整合方面是一个比较理想的典型,其所成立的中共湖州市委、湖州市人民政府农业和农村工作办公室,是一个治理实体机构,下设秘书处、新农村建设指导处、农村改革指导处、综合处等四个处室,治理层次较为合理;统一领导、综合协调和指导检查各县区、各有关部门、各类组织参与乡村人才振兴的各项工作,不仅具有统筹协调的治理功能,而且具有目标制定、督促和考核的治理权力,因此通过大部门式治理,可以有效实现治理层级的整合、治理功能的整合和治理行为的整合,克服传统官僚制政府和新公共管理中的逆部门化和碎片化问题。

(三)治理方式

乡村人才振兴的核心要旨在于通过合作式整合,实现习近平总书记要求的“让愿意留在乡村、建设家乡的人留得安心,让愿意上山下乡、回报乡村的人更有信心,激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手”[9],建设一支支撑乡村振兴的人才队伍。因此,为实现合作治理,浙江“湖州模式”、湖北“咸宁模式”、重庆“永川模式”分别通过《湖州市打造实施乡村振兴战略示范区行动方案》《湖州市打造实施乡村振兴战略示范区2018 年行动计划》《湖州市关于高水平打造人才生态最优市的若干意见》《咸宁市关于推进乡村振兴战略实施的意见》《咸宁市关于全面推进乡村人才振兴的实施意见》《重庆永川区实施乡村振兴战略行动计划》《重庆市永川区民间乡土人才分类评价标准(试行)》等文件,以制度化供给(正式制度)方式明确了乡村人才振兴的指导思想、目标任务、行动计划和保障措施。但是从非正式制度的角度来讲,具体的治理方式上又有所不同:浙江“湖州模式”非常强调“信任”这一关键性整合,因为“在成员间组成相互合作和信任的积极的组织间关系是重要的”[10],在乡村人才振兴的“市校共建”实践中,湖州市和浙江大学在互补价值导向下分别成立负责校地合作的领导小组,各方书记和市(校)长挂帅组织机构领导,在领导小组的指导下,通过年会、季会、月会畅通工作对接机制,有效推动了市校深度合作,加深了相互信任的合作关系,为乡村人才振兴提供了有力保障。湖北“咸宁模式”则把情感性承诺作为实现合作式整合的重要法宝,该市不仅对乡村高层次人才通过实施“一对一”服务,提供定制化和集中化服务,而且对回乡还乡人才,开通“回归创业”服务热线,为有意愿回归创业人员提供创业政策、创业担保贷款、人才招聘等“一条龙”服务[11]。重庆“永川模式”实践中,该区不仅强调公务人员,尤其是部门“一把手”的责任担当,强调乡村人才培育经费、扶贫惠农项目资金领域的专项整治和严格问责制度,而且在基层治理中大力弘扬乡贤文化,通过不同层次中坚力量的责任当担,推动乡村人才振兴的合作式整合。

(四)治理手段

随着“互联网+”、大数据等新技术的迅猛发展,传统科层制背景下的政府内部纵向层级关系、横向部门关系,政府之间的关系、政府和社会其他组织的关系必将被打破,取而代之的是政府机构的扁平化、业务流程的再造化、主体合作的整合化、公共服务的透明化。多案例分析,我们发现,浙江“湖州模式”中的专项引才网络开辟,湖北“咸宁模式”的梦香城·咸宁市人才创新创业超市网站,亦或重庆“永川模式”中的乡土人才数据库都充分强调了现代信息技术在乡村人才振兴中的重要作用。当然,在具体信息技术运用层次方面还存在一些差异:浙江“湖州模式”在乡村人才振兴的实践中利用云计算、大数据等现代信息技术,建立全市人才供需信息管理服务平台,通过平台定期更新乡村人才供需岗位、招聘条件、工作待遇等信息,互动的信息搜索和匹配有效促进了乡村人才供给和需求的精准匹配和有效平衡。湖北“咸宁模式”中“梦香城·咸宁市人才创新创业超市”不仅建立了人才项目、科研数据、人才平台等信息库,而且可以为乡村人才创新创业提供资本、科技、平台等方面的供需服务。重庆“永川模式”实践中,该地的区委组织部会同相关行业主管部门通过出台认定标准、调研摸底、专家评审,分级分类认证了 3 211 名民间乡土人才,建立了乡土人才数据库,但主要还是停留在建库层面,动态管理和应用管理还需进一步加强。

五、主要结论和政策启示

(一)主要结论

通过对乡村人才振兴的浙江“湖州模式”、湖北“咸宁模式”、重庆“永川模式”在治理需求、治理路径、治理方式、治理手段等方面的多案例分析,我们发现,乡村人才振兴的整体性治理图式是以乡村人才需求为治理导向,以治理主体、治理层级、治理功能和治理行为的整合为治理核心,以正式制度和信任、情感性承诺、责任感等非正式制度为治理机制,以大数据等现代信息技术为治理手段,对乡村人才振兴涉及的不同主体、不同层级、不同功能、不同行为等问题进行有机协调与整合,从而为乡村振兴提供坚强的人力资源支撑和智力支持。

(二)政策启示

基于乡村人才振兴的整体性治理图式,针对现实政策短板和痛点,运用综合研究法和分层次分析法,笔者认为乡村人才振兴政策应该重点瞄准以下问题:

第一,在乡村人才科学分类的基础上,建立乡村人才振兴的需求预测机制。以乡土人才培训为例,要以农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、文化能人和非遗传承人为重点对象,以乡村人才需求和问题解决为治理导向,关注乡土人才的需求侧重点,创新“人才中心、需求导向、能力本位、分类培训”的基本理念,突出新时代特色,更新培训内容,优化培训方法,提高培训效率。

第二,从机构改革政策角度,推进“大部门式”治理。破解乡村振兴过程中逆部门化和碎片化问题,整合分散在农业行政部门、人力资源与社会保障部门、教育行政部门、民政部门、旅游行政部门等职能,组建统一整合乡村人才振兴的“大部门”,以合作性整合为治理核心,建立乡村人才振兴的治理主体、治理层级、治理功能和治理行为的全方位整合机制。以新型职业农民培训经费管理为例,针对当前“拼盘式”的培训资金投入、“单一化”经费配置方式、“任务式”的经费绩效考核,整合分散在不同部门的财政资源,改新型职业农民“拼盘式”的培训资金投入为“整合性”培训经费投入。

第三,要完善乡村人才振兴的治理机制。一方面,“实施乡村振兴战略,必须把制度建设贯穿其中”。面对乡村人才成长和发展瓶颈,必须把制度性供给作为乡村人才振兴的核心工作,做好资格认定制度、职业教育制度、能力提升制度、职称评审制度、社会保障制度、经费投入制度等正式制度供给。另一方面,要以信任、情感性承诺、责任感等非正式制度为治理重点,建立健全乡村人才振兴的运行机制。“既要强调正式制度的权威性,保障正式制度的运行效率,又要根据经济社会发展改革和创新正式制度,以此促进正式制度的合理变迁。同时要以非正式制度支撑正式制度,克服非正式制度中的负面作用,确保正式制度落细落实” [12]。只有实现乡村人才振兴过程中正式制度与非正式制度相互补充、相互协调,才能有效解决城乡二元制度所滋生的种种问题,提高乡村人才振兴的实效性。

第四,引入移动互联网、云计算、大数据、人工智能等现代信息技术作为乡村人才振兴的治理手段,搭建乡村人才信息管理服务平台,发挥数据共享、互动搜索、精准匹配、动态调整等主要功能,完善人才发现、供需管理、配置使用、培育晋升、绩效评估、监督保障等各项政策之间有效衔接和良性互动,建立起乡村人才振兴的技术支撑。